главная
о
лаборатории
новости&обновления
публикации
архив/темы
архив/годы
поиск
альбом
|
|
БИБЛИОТЕКА
тексты Московского методологического кружка и других интеллектуальных школ, включенные в работы PRISS-laboratory |
|
| виталий
сааков / priss-laboratory: тексты-темы / тексты-годы / публикации схематизация в ммк |
| вернуться в разделш | библиотека | |
|
|
|
| в.л.глазычев | |
| источник: | Стра[тег].ру | http://stra.teg.ru/library/32/1 |
| В.Глазычев,
П.Щедровицкий Россия. Пространственное развитие |
|
Между первым докладом ЦСИ (2000г.), посвященным феномену новой регионализации
России, и настоящим докладом промежуток всего в четыре года, однако
за это время мы перешли на другой уровень понимания: от общетеоретических
установок к положительному знанию, накопленному в опыте. Во-первых,
мы могли достаточно подробно исследовать состояние поселений во всех
областях и республиках Приволжского федерального округа. Во-вторых,
в сотрудничестве с региональными и муниципальными администрациями, были
разработаны эскизные стратегии развития для Пермской, Ульяновской и
Кировской области, поверенные аналогичной работой коллег в Северо-Западном
(Псковская область) и Центральном (Тверская область) округах. В-третьих,
были предприняты небезуспешные попытки отстроить программно-проектные
работы на низовом (административный район) и среднем (группа районов)
субрегиональных уровнях. Наконец, на этот же промежуток времени пришлась
реконструкция Правительства РФ, совмещенная как с анализом ранее принятых
Федеральных целевых программ, так и с подготовкой нового поколения отраслевых
и региональных стратегий Министерством регионального развития. |
Это осложняет как вхождение России в Большую
Европу и глобальные системы на правах равного партнера, так и реорганизацию
социально-экономической жизни страны под задачу умножения ее ВВП. Речь
идет о понятийной невнятности, сопряженной с вопросами развития. Длительная самоизоляция страны в советскую эпоху привела, в частности, к тому, что в России сложилась по-своему систематизированная цепочка понятий, которым практически невозможно найти эквиваленты в языке глобальных отношений, тогда как напротив — понятиям, давно уже ставших общеупотребимыми, не удается найти полновесных русских эквивалентов. Таковы «народнохозяйственное планирование», «Госплан», «единая (региональная) система расселения» и т.п. Есть выражения, иллюзорно идентичные общеупотребимым, вроде «регионального планирования», но невозможно простым образом выразить на русском языке содержание понятия comprehensive planning (скорее всего: целостное планирование, чему отчасти соответствует привычное «комплексное планирование»). Смысл понятия sustainable development скорее искажается, чем передается выражением «устойчивое развитие». Хотя во всех документах на русском языке оно разъясняется как развитие с минимизацией ущерба для будущих поколений, в практической работе по планированию и управлению это разъяснение выпадает из внимания разработчиков. С другой стороны, на европейские языки невозможно перевести тривиальные в русском языке выражения «градостроительство» или «градостроительное проектирование», использование которых в России с начала ХХ в. привело к тому, что «градостроительное проектирование» было прописано по архитектурно-строительной части. |
Следствия такой понятийной подстановки
легко прочитываются как в прежней, так и в новейшей редакции Градостроительного
Кодекса Российской Федерации. Термин «пространственное развитие» утвердился в Европе, Канаде, а затем в США к началу 70-х годов ХХ в., хотя употреблялся с начала 30-х годов (Округ Метрополии Торонто — Toronto Metropolitan Unit сформирован в 1934 г.). Термин излишне расширен по содержанию, но во всяком случае относится к «большому пространству» стратегического: от масштаба страны до масштаба крупнейшего города или масштаба графства, приблизительно соответствующего размерностью некрупному административному району в России. Наиболее важна сущностная, генетическая связь этого понятия с представлением о стратегическом планировании в отличие от планирования оперативного и текущего. Как писали Джон Брайсон и Роберт Эйнсветлер в книге «Стратегическое планирование» (Страсбург, 2002), «Планирование всегда было эволюционирующей областью деятельности. Подъем стратегического планирования попросту являет собой один из новейших вызовов, возникающих перед профессией. Стратегическое планирование являет собой упорядоченное усилие по принятию фундаментальных решений и действий, которые форматируют и предопределяют — что данная организация, или иная крупная целостность, делает, и почему она эта делает. Оно позволяет руководителям и лицам, принимающим решения, мыслить и действовать стратегически». |
| Относительно недавнее понятие «пространственное
развитие» оказалось сразу же прочно привязано к содержанию «стратегического
планирования» через инструментальное понятие «пространственное планирование». Было наконец осознано, что всякое стратегическое планирование (соответственно, аналитика и прогнозирование) осуществляется в пространственных координатах — непосредственно или опосредованно, через юридические или финансовые институты. Более того, практически повсеместно в мире было осознано, что стратегическое планирование, стратегическое мышление в целом невозможно вне пространственных координат действия. Речь идет, разумеется, не только и не столько о прямоугольных координатах, давно спроецированных на поверхность Земли, сколько о полярных. Мы так или иначе оперируем представлениями о полях, а значит о границах полей действия сил, об их взаимоналожении, об их энергетических узлах, что в науке географии называется однородным или узловым районированием, а также центр-периферийными связями. Применение прилагательного «пространственное» к развитию, строго говоря, излишне, поскольку развитие осуществимо, и развитие счетно исключительно в некой пространственной рамке. «Пространственное» в наше время стало необходимым прилагательным только потому, что на солидный промежуток времени в управлении, а главное, в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. |
Бюджетное управление в этом отношении наиболее
характерно — в его природе координаты «точки» заменяются, фигурально выражаясь,
почтовым кодом (бюджетный код). Никто не подвергает сомнению необходимость абстрагирования такого рода, однако обеспечить развитие, а не простое воспроизводство, возможно только в том случае, если нормативно-численное представление будет дополнено пространственно-связевым. Дело в том, что к «адресу» или коду приписаны лишь некие числовые величины (население в первую очередь, инфраструктура жизнеобеспечения, производственные мощности, энергопотребление и т.п.). Явная недостаточность такого рода характеристик в практике управления вызывает появление публичных или неафишируемых комментариев, которые приписывают «точке» особые качества. Это качества объективные, вроде значения «точки» для обеспечения обороноспособности страны, или субъектно-политические, за счет чего «точки», будь то макререгион, микрорегион или город, описываются в категориях «точка развития», «депрессивный регион» и т.п. Упорядоченной соотнесенности между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления. Специфика представимости заключается в том, что при взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают т.н. регионы, из региональных центров — районы и отдельные города, из районных центров — большинство поселений (но не все поселения). |
В результате реальная карта подменяется
схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие
чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья:
«вассал моего вассала — не мой вассал». В недавней истории Советского Союза присутствовала некая пространственность стратегического мышления. Она была задана уже тем, что пространство страны программно было накрыто иерархически упорядоченным полем однопартийности, которое в свою очередь порождало и поддерживало структурированное по отраслям управленческое поле т.н. планового хозяйства. Пространственность советской страны представлялась как однородная, гомогенная, за исключением признания роли климатических и сейсмических зон, которые учитывались не только в строительных нормах, но и в сложной системе коэффициентов, надбавок к зарплате и льгот.[1] Если судить не по одному лишь словарю публичных выступлений, но по реальным действиям, постсоветская верхушка управления, включая как федеральное правительство, так и правительства субъектов федерации, по-прежнему мыслит себя в монополярной схеме, лишь сугубо вербально и механически дополнив эту простейшую конструкцию пространства деятельности представлениями о глобальных процессах. |
| Крупнейший, экспортно ориентированный бизнес, в свою очередь, оперируя отчасти в соответствии с глобальными правилами игры, обязан принимать такую монополярную схему как факт, и явное нарушение такой конструкции (дело ЮКОСа как наиболее очевидный пример) вызывает немедленную, жесткую реакцию государственной власти. По множеству причин Россия оказалась в противофазе относительно глобального процесса (в его западной трактовке, во всяком случае). Множество западных источников указывают на относительное сокращение роли национальной государственной машины. Хотя последняя все еще сохраняет ключевую позицию в экономической, социальной и отчасти культурной жизни стран, ее возможности и формы ее функционирования заметно изменяются. Как подчеркивает известный социолог и политолог Мануэль Кастелз, «национальное государство все в большей степени бессильно в том, что касается монетарной политики, бюджетирования, организации производства и торговли, сбора налога с корпораций и исполнения социальных обязательств. В целом, оно утратило большую часть своей экономической мощи, хотя и сохраняет некоторые возможности регулирования и относительный контроль над своими подданными».[2] Теперь часть государственных полномочий перехвачена транснациональными корпорациями, часть — надгосударственными институтами (НАТО, Евросоюз), часть — неоимперской конструкцией политики США. Россия не свободна от первого и, увы, отчасти от третьего и второго (достаточно указать давление на российское нормоустановление в связи с планируемым вступлением в ВТО). | Отчасти по этим причинам, отчасти в надежде
на использование преимуществ модели государственного капитализма и опираясь
на ранее накопленный военно-стратегический потенциал, Россия вошла сейчас
в стадию усиления роли моноцентричной государственной машины, тогда как
процесс федерализации, разворачивавшийся в 90-е годы с множеством эксцессов,
оказался приостановлен. При несомненных и неизбежных издержках этой переходной
стадии необходимо видеть в ней ресурсную базу для переосмысления и переструктурирования
систем стратегического планирования и управления развитием на территории
России С одной стороны, понятный страх перед распадом страны под воздействием как внешних, так и внутренних центробежных факторов, с другой — стремление удерживать монополярную схему по соображениям удобства линейного управления (отчасти подлинного, отчасти иллюзорного), с третьей — навык использования сугубо численных схем привели к тому, что все богатство пространственности страны оказалось сведено к почти сотне парных конструкций «Центр — регион». При этом регионы трактуются как учетные табличные «строки», тогда как даже крупнейшие муниципальные образования,[3] не говоря о малых, присутствуют в сознании «Центра» исключительно как досадное осложнение — в случае крупнейших и особенно катастрофичных в политическом отношении «локусов». |
Памятные осложнения на Камчатке (т.е. в
городе Петропавловске, отодвинувшем в тень все прочие поселения), во Владивостоке,
на Сахалине или в Ульяновской области (т.е. в Ульяновске, так как ни близкий
Новоульяновск, ни отдаленный Димитровград не фигурировали в отчетах и
в прессе) и в других местах лишний раз дают понять, что весь регион оказывается
событийно отождествлен с муниципалитетом. Это досадное, с точки зрения
«Центра», усложнение пространственной схемы страны немедленно исчезает,
как только кризис удается отчасти ослабить, и тогда «точка» региона полностью
восстанавливается в правах.[4] Новая редакция закона об основах местного самоуправления и соответствующие поправки в Бюджетном кодексе прозрачным образом подтверждает правоту нашего суждения. Так, не только дотации и субвенции из региональных фондов, но и федеральные субвенции на осуществление государственных полномочий могут поступить в муниципалитет не напрямую, а исключительно через субъект федерации.[5] Тем самым ключевой для МСУ принцип субсидиарности, предполагающий максимальное приближение управляющей инстанции к уровню возникновения проблем, практически оказался отброшен, а процесс частичной муниципализации управления — остановлен в развитии, заморожен. |
| Постсоветский «Центр» до настоящего времени
не в состоянии (правительство не имеет надлежащих инструментов учета)
усмотреть внутриконфликтные узлы развития как экономического, так и политического
пространства страны в давно обозначивших себя «парах», складывающихся
на отношениях между первыми и вторыми городами в субъектах федерации.
Лишь по советской традиции два «вторых» города как-то различимы из «Центра»:
Тольятти и Набережные Челны, тогда как весьма существенные «пары» Пенза
— Кузнецк, Ульяновск — Димитровград, Оренбург — Орск, Вологда — Череповец,
Кемерово-Новокузнецк и т.п. не признаны ни как объект учета, ни тем более
планирования. Уже одного этого примера достаточно для того, чтобы утверждать:
предъявленность реальной пространственности страны через множество обособленных
учетных, парных конструкций «Центр-регион» означает в действительности
отказ от пространственности вообще. Понятийная путаница, культивировавшаяся на протяжении всей советской эпохи, среди прочего привела к жестокому недоразумению, продолжающему оказывать сильное воздействие на управленческое мышление и в наши дни. Так, сугубо советский вариант плановой индустриализации, сопровождавшейся созданием слободских по духу поселений, во всех своих проявлениях зависимых от крупного предприятия, формально получил наименование «урбанизация». Единственным основанием для такой понятийной подмены стало перемещение значительных масс людей из села в индустриальные поселения, т.е. сугубо учетная, статистическая схематизация. |
Запрет на допущение мысли о жизненной необходимости
формирования городских сообществ напрямую следовал из запрета на социологические
исследования. Запрет на допущение мысли о муниципальном самоуправлении
напрямую следовал из принципа политической моноцентричности. Более того, масштабная реконструкция поселений в эпоху Хрущева сводилась к созданию новых «спальных» районов на незастроенных окраинах — при игнорировании старых городских ядер, что дополнительно повлияло на то, что между городом, т.е. социальным организмом, и «урбанизированной территорией» был поставлен знак тождества. Наконец, понятийная путаница (городское планирование, напомним, было замещено «градостроительным проектированием») сделала невозможным признание факта существования агломераций — «склейки» поселений в группы, пользующиеся одним и тем же природным и демографическим ресурсом. Хотя значимость транспортных магистралей как связей признавалась уже только по оборонным соображениям, в транспортных коридорах не могли усмотреть не только технические, но также экономические и социальные системы. В постсоветской управленческой действительности «города», ранее определяемые через их место на оборонно-промышленной карте, отчасти на политической (что скорее относилось к столицам союзных республик), определяются в первую очередь как адреса катастроф ЖКХ (реже — предкатастрофического состояния ЖКХ), во вторую, уже только на карте региона — как адреса бюджетирования. Различение роли городов как точек роста означает неизбежно признание за ними известной субъектности, что недостижимо вне рамок пространственного подохода. |
Пространственное развитие, воспринятое
как идеологически, так и технологически, способно выступить как эффективное
средство «расшивки» интенсивно обсуждаемых, ключевых проблем. Среди них
формирование федеральной региональной политики в ее территориальном аспекте,
вопрос укрупнения субъектов Федерации, что неизбежно означает отказ в
субъектности ряда территорий; выявление точек (узлов) роста, вопрос о
выборе мест управленческих центров (транспортная логистика, финансы);
согласование политик в сфере образования, формирования рынка труда и в
области внутренней и внешней миграции; согласование внутрироссийских инструментов
территориального планирования с европейскими и пр. Неэффективное размещение
населения, недостаток ресурсов в точках реального роста, неэффективный
рисунок транспортных коммуникаций, унаследованный от предыдущих эпох —
все это мощно тормозит развитие страны. Аналитическая работа, осуществленная в масштабе ПФО и проверенная на отдельных территориях СЗФО и ЦФО нашими коллегами, приводит нас к убеждению, что неэффективная пространственная организация деятельности на территории страны обходится ей потерей, как минимум, 2-3% ВВП ежегодно. История вопроса 1. Продуктивная стадия. Стратегическое, макрорегиональное видение страны не было вовсе чуждо пред— и послереволюционной России,[6] однако необходимо зафиксировать поступательную деградацию этой формы представления. Ее вершиной — на мировом уровне — стала деятельность знаменитой КЕПС, Комиссии по изучению естественных производительных сил России, созданной в 1915 г. и возглавлявшейся В.И.Вернадским. |
| Основанием для работы комиссии стал массив
обширной, хотя и не систематизированной деятельности земских исследователей.
Ведущей идеологией КЕПС было практическое использование научных результатов
геологии, минералогии, ботаники, зоологии и других естественных наук для
рационального использования природных богатств; бурное развитие экспедиционных
работ и сочетание экспедиционных и лабораторных исследований; формирование
и развитие в России широкой сети исследовательских институтов. Крупнейшим
недостатком этой работы было игнорирование человеческого капитала, понятное
как в связи с экстремальными условиями кризиса государственной машины
во время войны, так и за счет общей тогда неразвитости социологического
знания. Работа по макрорегионированию страны, произведенная этой комиссией,
остается чрезвычайно важным образцом интеллектуальной отваги пространственного
планирования, свободного от груза прежних стереотипов. На конец 1921 г.
в Петрограде насчитывалось 25 отделений Комиссии, в Москве — 11. На основе
КЕПС, обеспечивавшей организационное оформление существовавших и новых
научных направлений, сформировалось 16 научно-исследовательских институтов. 2. Репродуктивная стадия. План ГОЭЛРО 1920 г., в основу которого были положены труды КЕПС, отчасти сужал мыслительную базу программирования и тем более проектирования, однако сохранял главную характеристику своей предшественницы — целостность рассмотрения пространства страны. |
Социально-демографический компонент программирования также был проигнорирован в ГОЭЛРО, что объяснимо не только общим контекстом эпохи «военного коммунизма», но и оправданной тогда, хотя и наивной уверенностью в неисчерпаемости демографических ресурсов России. Начиная с первой пятилетки, распад единой системы пространственного планирования шел ускоренными темпами — как ни парадоксально, это происходило одновременно с постепенным усилением Госплана СССР, неоднократно менявшего наименование. Как удачно определил Виталий Найшуль, «Госплан СССР был плановым аналогом товарно-сырьевой биржи, местом, в котором координировались все важные натуральные и отчасти стоимостные потоки». Важно, однако, что функция координации потоков неизбежно оборачивалась функцией координации ведомств, крепнувших с каждой очередной пятилеткой. Необходимо видеть, что, во-первых, народнохозяйственный подход к планированию, заложенный в Плане ГОЭЛРО, в дальнейшем был подменен отраслевым. Во-вторых, на макроэкономический уровень были перенесены методы планирования собственной работы тогда уже старомодной капиталистической фирмы (полагалось жестко планировать объемы производства в детализированной номенклатуре). В-третьих, балансовые расчеты применялись для установления того, сколько винтовок и сколько конфет надо произвести к концу месяца, года или пятилетки, но не для разработки изменений в экономическом механизме с целью настройки интересов предприятий на соблюдение принимаемой стратегии изменения отраслевых и территориальных пропорций производства и расселения. | Очевидно, что превращение ежемесячных и
годовых объемов производства в директивный показатель неизбежно означало
порождение противоречия между интересами текущего цикла производства и
интересами расширенного воспроизводства. Как правило, это противоречие
«разрешалось», т.е. снималось, с позиций текущего цикла. СОПС, сохраняя
преемственность по отношению к КЕПС, стал академическим учреждением, с
мнением которого до известной степени считались, однако именно Госплан
был, разумеется, центром подготовки решений в общем балансе ресурсно-территориального
рассмотрения страны и отраслевого рассмотрения народного хозяйства. 3. Этап мобилизации. Перемещение сотен предприятий и миллионов людей на Восток в невероятно короткие сроки во время первых лет Великой Отечественной войны осуществлялось под прямым руководством Совета Обороны и — в понятном соответствии с условиями военного времени — с минимальным учетом данных СОПС. Естественно, что слободской характер поселений при заводах был распространен в ряде случаев и на центральные ядра городов. К примеру, в Ижевске три эвакуированных завода были размещены в городе так, чтобы рабочие смены могли перемещаться к цехам без посредства городского транспорта, что на многие десятилетия предопределило разорванность городской ткани города на слабо связанные фрагменты. Сотни тысяч эвакуированных инженеров, мастеров и рабочих высокой квалификации на время существенно подняли квалификационный уровень персонала ряда глубинных городов страны. |
| Более того — это вынужденное перемещение
положительно сказалось на повышении качества образования в них.[7] Еще
в разгар войны в сюжет пространственного развития было привнесено дополнительное
усложнение — создание обширной системы «закрытых» городов, обслуживавших
ядерную программу. Эта ведомственная урбанизация осуществлялась практически
за рамками открытой работы СОПС, за рамками открытой работы Госстроя,
силами могущественного Министерства среднего машиностроения. Любопытно,
что в этом случае мы отчасти имеем основания снять кавычки со слова «урбанизация»,
поскольку при строительстве почти всех «закрытых» городов т.н. градостроительные
нормы обеспеченности населения базовыми услугами, в отличие от обычной
практики, исполнялись неукоснительно. Для функционирования в экстремальных
условиях войны и послевоенного восстановления директивный характер управления
был необходим, хотя и с некоторыми оговорками. Но, поскольку и после окончания
восстановления разрушенного войной хозяйства страна не обеспечивала переход
от механизма функционирования к механизму развития, она была обречена
на затухающие темпы экономического роста и, соответственно, на политический
крах. 4. Стадия затухания. В начале 60-х годов Госплан СССР «в целях улучшения организации и методов размещения производства» вводит стадию предплановых обоснований. |
При этом имелось в виду не только расширить технико-экономические и балансовые расчеты, но и перейти к составлению долгосрочных комплексных схем развития и размещения производительных сил и на их основе — Генеральной схемы размещения производительных сил. Поскольку в составе Госплана не было необходимых специалистов, решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, из системы Академии наук СССР СОПС передается в систему Госэкономсовета (в 1962 г. опять преобразованного в Госплан СССР). Эти меры радикально изменили направления, методы работы и структуру СОПС, который теперь превращается в сугубо ведомственный институт с задачами сводного аналитико-прогнозного характера. В ноябре 1967 г. Президиум Академии наук СССР, лишенной контроля над СОПС, в свою очередь образует Комиссию по изучению производительных сил и природных ресурсов, получившую вновь «классическую» аббревиатуру КЕПС. Комиссия, как записано в ее Положении, «не подменяя плановые органы, должна разрабатывать основы развития производительных сил, рекомендации по комплексному использованию природных ресурсов, рациональному размещению промышленного и сельско-хозяйственного производства, а также исследовать последствия преобразования природы». Дополнительную дезорганизацию в работу как КЕПС, так и Госплана привнесла попытка Хрущева реконструировать пространство страны через систему территориальных Совнархозов, равно как немедленный отказ от этой системы после устранения Генерального секретаря (и главы правительства) в 1963 г. | Разобщенность прогнозно-планирующих структур
нарастала до такой степени, что операциональность утрачивалась шаг за
шагом. Так, в 60-80-е годы СОПС разработал Генеральные схемы на период
1971-1980 гг., 1976-1990 гг., а также на периоды до 2000 г. и до 2005
г. Генеральная схема представляла собой обоснование рационального размещения
производительных сил страны на длительный период с предъявлением технико-экономических
вариантных и балансовых расчетов.[8] Генеральная схема на период до 1980
г. содержала более 50 томов, и включала материалы по общим вопросам, отраслевым
и территориальным комплексам. В ходе капитальной разработки Генеральной
схемы СОПС формально координировал 560 научных и проектных институтов.
Ученые СОПС выполняли исследования по теоретическим и методологическим
проблемам: закономерности территориального разделения труда; принципы
и факторы размещения отраслей производства; критерии эффективности размещения
производства; методы экономического районирования и административно-территориального
устройства и др. Разумеется, эти исследования имели сугубо «внутренний» характер, практического применения не имели и даже его не предполагали. При этом параллельно в 70–80-х годах в АН СССР одним из важнейших направлений деятельности КЕПС стала разработка региональных разделов Комплексной программы научно-технического прогресса и его социальных последствий. |
| При этом социальные последствия «назначались»
на основе идеологических догм, так что вся дальнейшая работа сводилась
к многоступенчатому «подтверждению» правильности назначенных эффектов.
Еще большая сумятица была внесена тем, что, в соответствии с разрастанием
ведомственной разобщенности программно-планирующей деятельности, разработка
Генеральной схемы расселения на территории СССР была поручена Госстрою
СССР, в свою очередь перепоручившему эту задачу Госгражданстрою, в свою
очередь передавшему ее ЦНИИП градостроительства. Организационная отсеченность
немногочисленных специалистов ЦНИИП как от КЕПС АН СССР,[9] так и от СОПС
внутри Госплана, неизбежно сужало методологические ресурсы и ресурсы знаний
для осуществления системной работы. Многолетняя деятельность свелась к
изготовлению серии демонстрационных планшетов, тогда как социально-экономические
расчеты имели сугубо фантазийный характер, среди прочего включая поступательный
рост населения страны, вопреки уже имевшимся, хотя и засекреченным фактам.
Естественно, что с ослаблением партийного давления на научные коллективы,
от Единой Схемы не оставили камня на камне (экспертизой руководил академик
С.Шаталин). Провал многолетней работы над Единой схемой расселения, вчерне
завершенной к 1987 г. и «обосновывавшей» неизбежность построения коммунизма
в среднесрочной перспективе, был тем самым изначально предопределен. |
5. Стадия свертывания. Десятилетие с начала эпохи реальной перестройки по конец века по вполне понятным причинам стало периодом затухания крупномасштабных работ в проблематике пространственного развития. За это время исчез Госплан, а СОПС вегетирует в теле РАН, публичное влияние которой упало почти до нуля. После не слишком эффективной законотворческой деятельности Госстрой деградировал до невнятной функции заказчика по строительным работам, связанным с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, тогда как его градостроительные институты утратили специалистов.[10] Приходится лишь огорчаться тому, что эти процессы проходили в то самое время, когда цивилизованный мир (ориентация на который декларировалась все 90-е годы) превратил пространственное планирование из краткого свода отдельных амбициозных проектов регионального масштаба в норму. Нормализация пространственного планирования далеко вышла за пределы Западной Европы и США, поступательно охватывая не только Израиль, что естественно, но также Египет, Турцию, Малайзию и другие страны. Последний вариант Генеральной схемы расселения был подготовлен в институте «Гипрогор» под руководством Н.Мелик-Пашаева в 1996 г. — в целом на старых основаниях. В 2003 г. Президент дал указание провести обновление Генеральной схемы, однако Минэкономразвития заблокировало эту работу по соображениям сохранения монопольного положения в сфере стратегического планирования. | Попытки вести пространственное планирование
в рамках отдельных регионов (прежде всего это Татарстан и Башкортостан),
разрозненные и не обеспеченные ни кадрами, ни достоверной информацией,
не могли, разумеется, привести к сколько-нибудь значимым результатам.[11]
С формированием федеральных округов в 2000 г. открылась принципиальная возможность — но только еще возможность — придать пространственному планированию надлежащий масштаб и глубину. Однако, за исключением ПФО, где был создан Центр стратегических исследований, эта возможность так и осталась гипотетической, так как ФЦП — федеральные целевые программы, принимавшиеся правительством РФ в первые годы нового столетия, несли в себе обратную направленность и были отстроены исключительно по соображениям удобства организации бюджетного процесса от федерального центра к субъектам федерации. Формирование Министерства регионального развития в 2004 г. дает новый шанс возрождению стратегирования в его пространственном выражении. |
| Пространственное развитие
как подход к задаче управления Итак, под пространственным развитием мы должны понимать наиболее общий подход к государственным задачам управления развитием, опирающийся на системно-структурные представления о целостности страны и, в свою очередь, перестраивающий инструменты такого управления, включая переупаковку хотя бы такого, недостаточного и мало достоверного знания о стране, которое можно собрать вместе в настоящее время. При всем значении международного опыта разработки и практического применения идеологии пространственного развития необходимо отдавать себе отчет в том, что использование этого опыта возможно избирательным и частичным образом. Ситуация России трижды исключительна, что не позволяет использовать готовые технологии, за исключением некоторого числа инструментов анализа и проектирования. Во-первых, исторический процесс формирования ландшафта России имеет лишь сугубо поверхностные признаки подобия с другими территориальными системами, будучи доказуемо уникальным.[12] Мера одновременного разнообразия как ландшафтов, так и этноконфессиональной конструкции российского государства значительно превышает аналогичные характеристики иных государственных образований. Во-вторых, опыт самостоятельного демонтажа социалистической системы на огромной и разнородной территории страны не имеет прецедентов. В-третьих, исторически беспрецедентной является категорический императив, стоящий перед Россией в XXI веке — обеспечить ее социальное, экономическое и культурное развитие в условиях сокращения населения страны на среднесрочную перспективу. |
Почему этот подход особенно важен, более
того, категорически необходим для сегодняшней России? Главной причиной является низкая эффективность использования средств, которые в последние годы концентрируются в руках федерального центра и перераспределяются по территории страны. Средства, изымаемые через налоговую систему у регионов-доноров, перекачиваются регионам-получателям под лозунгом «сокращения различий в социально-экономическом развития регионов Российской Федерации». В практике это, замедляя развитие первых, приводит к стагнации или чрезвычайно медленному росту во вторых, о чем постоянно пишут географы — без какой-либо реакции со стороны управленческих систем. Провозглашенная Президентом в сентябре 2004 г. реформа избирательной системы нацелена на изменение ситуации за счет снижения издержек, связанных с неэффективным региональным управлением, что, возможно, приведет к ограниченному успеху, однако в принципе не может переломить ситуацию. Радикальное изменение ситуации, включая необходимое умножение ВВП, возможно только при изменении самой парадигмы пространственного развития. В наиболее общем виде такое изменение означает: выявление реального пространственного каркаса развития страны, включая узлы опережающего роста и связи между ними, прочитываемые в глобальном экономическом контексте; планирование направлений опережающего развития этих узлов и связей; разработку и осуществление проектов такого опережающего развития, способного вовлечь в свою орбиту и т.н. депрессивные территории. |
В обобщенном виде это может быть описано
как разработка единой схемы пространственного развития страны в сочетании
инструментов бизнес-активности, умножения социального капитала и централизованного
государственного вмешательства в стихийный процесс реструктурирования
пространства. Принимая во внимание тот факт, что выражение «пространственное развитие» является до настоящего времени непривычным, часть экспертов считает возможным его упрощенный, редуцированный аналог: территориальное планирование и, вместо формулы «единая схема пространственного развития» использовать другую — «единая схема территориального планирования РФ». Мы не можем согласиться с такой редукцией смысла: старые клише тянут за собой старые механизмы централизованного бюрократического управления. Территориальное планирование является уже только инструментальной формой реализации стратегии пространственного развития на точно определенных территориях. Некоторая парадоксальность ситуации заключается в том, что выполненные авторами исследовательские и концептуально-проектные работы по существующим правилам игры должны были строиться как программы регионального развития, с тем что «регион» означало Кировскую область, Псковскую область, Тверскую область и иные субъекты федерации. В каждой из этих работ осуществлялась попытка вписать «регион» в более широкий контекст — макрорегиональный, российский и глобальный, однако привнесение этого контекста сохраняло черты факультативности, так как интересы регионального заказчика как правило сосредоточены на «автаркической» модели рассмотрения, предусматривающей почти исключительно централизованные федеральные инвестиции. |
| Опыт работы над такими региональными программами
вне всякого сомнения полезен как для региональных администраций, так и
для авторов работ, однако ограниченность такого рода движения столь же
несомненна. Задача состоит в том, чтобы преодолеть ограниченность накопленного опыта и выйти на сущностное рассмотрение проблем пространственного развития в масштабе всей страны — единственном масштабе, позволяющем раскрыть весь потенциал нового подхода к задачам управления развитием России. Нам необходимо видеть работу пространственного развития на всех ступенях масштабной «линейки» при встречном движении: от страны как целого до минимальной «молекулы» местного самоуправления, и от малого муниципалитета к федеральному округу и к стране в целом, в ее континентальном и глобальном контекстах. Благодаря четырехлетней исследовательской и проектной работе в большинстве его регионов, Приволжский федеральный округ является той эмпирической реальностью, на материале которой авторы способны решать поставленную задачу наиболее эффективно, однако мы привлекаем материал и других федеральных округов — в той мере, в какой это обосновано опытом, имеющимся у нас и у наших коллег в С.-Петербурге, Ростове-на Дону и Новосибирске. Прежние центры проектно-ориентированного исследования страны за прошедшее десятилетия исчезли или маргинализовались, тогда как скорость, масштаб и разнохарактерность перемен на территории России таковы, что отчасти завершенные исследования и тем более их публикация существенно запаздывают. |
Разумеется, авторами освоен массив доступной
литературы[13] по краеведению новейшего времени в широком смысле слова,
тем не менее основным источником для подготовки доклада послужил опыт
собственной исследовательской и проектной деятельности. Проблема объекта В отличие от управления функционированием, когда объект управления задан и некоторое время полагается неизменным, управление развитием требует неустанного переопределения своего объекта. В условиях планового социалистического хозяйства, дополнительно окрашенного мичуринско-лысенковской идеологией «покорения природы», объектом управления развитием выступала отрасль производства. От ее нормативно устанавливаемых показателей роста отсчитывалось вся система жизнеобеспечения, которая трактовалась как прежде всего обеспечение отрасли. Десятилетиями человеческие ресурсы обеспечения производства трактовались как неисчерпаемые, что позволяло локализовать производство на основе двух критериальных систем: наличие природных ресурсов — с одной стороны; соображения живучести отрасли в случае полномасштабного вооруженного конфликта — с другой.[14] При всей значимости системы ГУЛАГа, возможности вербовки рабочей силы оставались весьма большими, так как надежда на улучшение условий жизни высасывала из староселенных территорий достаточное число людей. Уже после ликвидации лагерной системы переброска сотен тысяч человек на строительство гидроэлектростанций, огромных заводов или на Целину осуществлялась достаточно эффективно. |
Качество рабочей силы не почиталось проблемой,[15]
чему способствовало раскидывание технологических цепочек по территории
всего Советского Союза, затраты на обеспечение производства людскими ресурсами
не принимались во внимание, будучи вписаны в программы строительства и
эксплуатации предприятий. Наконец, ревностно сохранялся принцип, согласно
которому каждая область должна была обеспечивать себя зерном, что, как
известно, привело к чудовищному насилию над экономической целесообразностью
сельского хозяйства. Борьба между министерствами и ведомствами за ресурсы (при нормативном первенстве т.н. группы «А») в целом подменяла реальное территориальное планирование, однако несколько положений пространственного развития были закреплены как догмы. Приближение производств к источникам сырья и опережающее обеспечение их электроэнергией. Стягивание населения к новым производствам, что, вместе с первым, означало увеличение населения Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера, к чему следует добавить переброску русского и украинского населения в Среднюю Азию и на Кавказ. Специфически понимаемая модернизация сельскохозяйственного производства в Нечерноземье для компенсации его поступательной депопуляции уже в 60-е годы. Экономическая автаркия СЭВ — при постоянно возраставшей зависимости от экспорта нефти, газа, алмазов и золота и попытках распространить специализацию и кооперацию производств на все страны Содружества. |
| С конца 50-х годов — стандартизация жизнеобеспечения,
безотносительно к природным и этнокультурным условиям вместе с лозунгом
выравнивания уровня развития по регионам СССР. Здесь же — попытка реализовать
скороспелую концепцию т.н. агрогородов с искусственным закрытием множества
деревень, определенных как неперспективные. Сюда же следует отнести постоянно
возобновляемое, но никогда не реализуемое требование сокращение разрастания
крупнейших городов, начиная с Москвы. Сколько-нибудь значимых новых идей пространственного развития страны до начала «перестройки» не появилось, так как уже упоминавшаяся выше Единая схема расселения на территории СССР имела сугубо фантастический характер и никакого отношения к задачам управления иметь не могла. Тщательный анализ деятельности на низовом уровне территориального планирования (генеральные планы развития городов), осуществленный экспертами Союза архитекторов СССР в 1988 г., показал, что весьма обширная и дорогостоящая работа по составлению генпланов, включая пухлые тома аналитического материала, имела сугубо символический характер. Действительный строительный процесс в городах условно именовался «соответствующим генеральному плану», но развертывался ad hoc и в советские времена, не говоря уже о постсоветских. Т.н. проекты районной планировки, разрабатывавшиеся в советское время, так же имели скорее символический характер, так как в роли государственного заказчика для них выступало даже не ведомство, а подведомство — Госгражданстрой при Госстрое СССР. |
Без согласования с обкомом КПСС, равно
как с десятками отраслевых министерств, такого рода схемы не имели операционального
смысла, но когда согласования удавалось получить, то к моменту рассмотрения
в Госплане социально-экономическая конъюнктура успевала измениться настолько,
что предъявление заведомо устаревшей программно-проектной документации
утрачивало смысл.[16] С формированием федеральных округов на этом управленческом горизонте территориальное планирование могло бы приобрести действительно новое качество пространственного развития. Однако территориальному планированию не нашлось места в своде функций федерального округа, тогда как традиционный лозунг выравнивания развития по регионам страны увенчивает обычный бюджетный торг между МЭРТ и администрациями субъектов Федерации. Ловушка регионального подхода Мышление региональных властей естественным образом склоняется к тому, что лучше всего определить как оестествление границ региона, поскольку их поле ответственности очерчено этими границами. За исключением прямого или косвенного обременения компаний, осуществляющих транзит ресурсов через территорию региона, его власть склонна и к отчуждению от транзита. Мышление в границах и границами блокирует проектную деятельность на макрорегиональном уровне уже потому, что любая идея кооперации между регионами или только их частями обычно отторгается в силу «естественного» ухода от излишней сложности. |
В начале 90-х годов межрегиональные ассоциации
(Сибирское соглашение, к примеру) пытались переломить ситуацию, но далее
деклараций не продвинулись. Напротив, мы и сейчас постоянно сталкиваемся
с более или менее обостренными конфликтами соседних регионов в сфере водного
хозяйства (например, Ярославская и Костромская губернии), тогда как до
2000 г. регионы стремительно огораживались, разрывая естественные рыночные
связи.[17] Пожалуй, только в разработке концепции развития Кировской и
Псковской областей с активным участием ЦСР «Северо-Запад» и ЦСИ ПФО удалось
преодолеть оестествленность границ региона. В первом случае ряд подпрограмм
построен с учетом потенциала связей с соседними областями (уникальность
области в том, что она граничит с девятью соседями). Во втором — контекст
московского и петербургского полей экономического тяготения, равно как
соседство с новыми членами ЕС, определили логику вычленения приоритетов.
Сходные по идеологии работы — в аналитическом срезе — выполнялись географами,
но результаты исследований оставались в сфере сугубо академической науки. Вместо действительного социально-экономического и социально-культурного микрозонирования, региональные администрации предпочитают номинально признавать физико-географическое зонирование территории, весьма относительно связанное со структурированием хозяйства. Наконец, мышление в границах региона не настроено на то, чтобы стимулировать сетевые и кооперационные связи между административными районами, поскольку привычная «пирамидальная» конструкция управления и статистического учета не приемлет такого рода конструкции как норму. |
| Специальный проектный семинар, организованный
нами с восемью районами северо-западного угла Кировской области в ноябре
2004 г., с участием губернских властей, и давший весьма продуктивные результаты,
является исключением из правила. Первое и второе ограничения накладываются
взаимно, так как хозяйственное микрозонирование (в частности, покупательная
активность жителей) охватывает соседние административные районы, принадлежащие
соседним субъектам Федерации, в тех случаях, когда транзит не затруднен.
На уровне федерального округа возможна существенная перестройка оптики, так как отсюда просматривается потенциал сетевых объединений ресурсов, локализованных в разных регионах. Очерк такой синтезирующей работы был представлен ПФО в 2003 г. С этого уровня просматривается в единстве экономическая и экологическая проблематика, в полноте схватываемая скорее на карте водных бассейнов, чем на административной карте. Попытки обеспечить необходимый охват проблем за счет формальных ассоциаций, вроде ассоциации «Большая Волга», учрежденной десятилетие назад, несостоятельны, поскольку они исходно не обладают необходимой для действенности организационно-технической определенностью. С окружного уровня в принципе возможно увидеть природу городских агломераций, равно как сельскохозяйственных зон и ареалов. Наконец, только отсюда просматривается с достаточной степенью детализации — сравнительно с уровнем различения, доступным федеральному Центру, — проблематика приграничного сотрудничества. |
Задача формирования институтов пространственного
развития и в первую очередь институтов территориального планирования,
как показано выше, не была вписана в наличную схему вертикали исполнительной
власти и не встроена в региональный рисунок управления. С другой стороны,
до настоящего время шанс качественного развития управления, созданный
на уровне федерального округа, просматривался лишь в ПФО. Сейчас, при
создании Министерства регионального развития целесообразно опереться на
накопленный опыт, при всей его ограниченности. В самом деле, если обратиться к ФЦП[18] «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (на 2002 — 2010 годы и до 2015 года)», мы обнаруживаем достаточно любопытные вещи. Резонно обратить внимание уже на наименование программы — речь идет не о сокращении разрывов в доступе к благам, даже не о сокращении разрывов в душевом потреблении (включая условия жизни), но о «сокращении различий», что противоречит как здравому смыслу, так и целям стратегического развития, невозможного без усиления различий между лидерами и аутсайдерами, происходящего естественным, рыночным путем. Разумеется, это не означает отказа от смягчения последствий через социальную политику, но предполагает четкое разведение схем функционирования и схем развития. Никакими усилиями воли невозможно уменьшить различия между затратами на душу, как работающую, так и неработающую, в Магаданской области и в Краснодарском крае, между типом трудовой этики в Карачаево-Черкесии, в Псковской и в Тюменской областях, и т.п. |
Невозможно проводить эффективную политику
стратегического развития, не вкладывая существенные добавочные средства
в ядра инновационной экономики, что недурно осознают те из губернаторов,
кто имеет за плечами опыт эффективного бизнеса, как, к примеру, Александр
Хлопонин. «У России нет внятной региональной политики. Сейчас курс взят
на выравнивание доходов субъектов федерации. Этот курс рано или поздно
приводит к тому, что сокращается число регионов-доноров, что мы и наблюдаем.
Я считаю, что должна быть принята иная стратегия — ставка на базовые регионы
роста, вокруг которых начинается опережающий экономический рост, и которые
втянут в орбиту своего развития соседние территории».[19] При этом ясно,
разумеется, что А.Хлопонин, равно как О.Чиркунов (Пермская область) декларативно
выступает за своего рода колонизацию наиболее сильными регионами отставших
территорий, прежде всего стремясь сохранить ресурсы у себя. Однако следует
признать, что принцип колонизации, всегда игравший существенную роль в
эволюции России, не утратил своей целесообразности — вопрос лишь в модели
колонизации. Задача относительного сокращения разрывов в уровне жизни по регионам несомненно значима и продолжает обостряться вследствие того, что величина таких разрывов продолжает нарастать. |
| Авторы программы либо не стремились осознать,
либо не пожелали предъявить качественное отличие между макрорегионами
(Юг. Север, Дальний Восток), работа с которыми предполагает уровень макрорегиональных
же программ, и отдельными субъектами федерации, в каждом из которых срабатывает
уникальный комплекс причин депрессивности отдельных населенных мест и
их групп. Если первый блок нуждается в федеральных действиях, имеющих
организационный и экономический характер, то во втором случае проблема
имеет явную политическую окраску. Вопрос о банкротстве регионов и введении
внешнего (федерального) управления выходит за рамки компетенций координатора
программы (Минэкономразвития), вследствие чего сама природа программы
оказывается однобокой и существенно искаженной. При этом очевидно, что
усредненные целевые установки (уменьшение различий по основным показателям
в 1,5 раза к 2010 г. и в 2 раза к 2015 г.) если и могут быть достигнуты
в названные сроки (без игры со статистикой), то лишь по отдельным субъектам
федерации. Иными словами, главное в том, что, вопреки конструкции программы, люди живут отнюдь не в субъектах федерации, а в поселениях, перепады между которыми внутри одного субъекта близки к перепадам между регионами, а в большинстве регионов существенно выше, что указывает более на роль команд управления, чем на т.н. объективные условия. Относительное выравнивание плотности и качества базовых инфраструктур и увеличение равенства доступности благ через эту меру — вот, что могло бы быть действительным содержанием программы, но в этом случае порегионная схема годится лишь для учета эффектов, тогда как программно-проектная часть должна исходно иметь межрегиональный характер. |
Территориальное районирование В связи с вышеуказанным периодически муссируемый вопрос о реконструкции административно-территориального устройства страны приобретает иную форму. Нет сомнения в том, что буквальная реализация принципа самоопределения наций, воспринятая большевиками от немецких социал-демократов, в организации Советского Союза, несла в себе мину замедленного действия. Нет сомнения в том, что окраска федерализма в этнические оттенки, унаследованная Российской Федерацией, существенно ослабляет единство страны. Тем не менее, в среднесрочной перспективе приходится считаться с тем обстоятельством, что место культурной автономии экстерриториального характера до настоящего времени занимает этнокультурная территориальная автономия, порождающая конфликты вокруг т.н. титульных наций и титульных языков. Разумеется, ситуация, при которой абсолютное большинство регионов являются дотационными, не может быть сочтена нормальной, и нуждается в реконструкции. Главная ошибка, как представляется, заключается в том, что в современной России сохраняется унаследованный от Советского Союза принцип совмещения границ — административно-учетных и функциональных. Этот принцип был терпим, пока его действие отчасти компенсировалось монолитностью конструкции КПСС, однако при исчезновении такого каркаса действие принципа теряет обоснованность. Соответственно, представляется необходимым пересмотреть устройство территории страны, отнюдь не акцентируя внимание на собственно административных границах, изменение которых не являет собой первостепенную необходимость. С нашей точки зрения необходимо использовать технику взаимоналожения нескольких схем районирования. |
Механическое объединение нескольких регионов, осуществляемое сейчас лишь в отношении национальных округов, не может рассматриваться как универсальная модель без существенных потерь политического и социально-экономического характера. С одной стороны, ряд субъектов Федерации в ближайшее время утратит жизнеспособность по мере демографического сжатия России, тем более что их территории по факту оказываются растянуты между мощными узлами экономического тяготения, что, во всяком случае, справедливо для Ульяновской, Псковской, Тверской и ряда других областей. Под вопросом жизнеспособность Кировской области, чем в частности вызвана активность областной администрации в разработке концепции развития в свете идей пространственного развития. Под вопросом самостоятельное существование Пензенской области. С другой стороны, необходимо видеть важность сохранения статуса крупнейших центров, будь то Ульяновск, Тверь, Псков, Киров или Пенза, так как любое сокращение числа признанных центров означает неизбежное торможение инновационных процессов. Ведущий аргумент противников идеи объединения — удлинение дистанции между центрами регионов и их периферией — не может быть признан состоятельным, так как и сейчас расстояния чрезвычайно велики в Европейской части России, не говоря о Заволжье. В то же время следует считаться с тем, что наличная транспортная система страны выстроена под существующие центры. Наконец, с нашей точки зрения, гипотетическое объединение субъектов Федерации целесообразно только в том случае, если схема регулирования хозяйственных отношений развития обособляется от схемы реализации бюджетных обязательств государства в социальной сфере, т.е. от схемы функционирования. |
| Представляется, что государственное планирование развития инфраструктуры экономики осуществимо сколько-нибудь эффективно только в том случае, если его объектом являются надрегиональные (межрегиональные) территориальные системы и связи, что означает придание статуса федеральных по преимуществу только тем целевым программам, которые имели бы своим основанием такие объекты. Макрорегионы программирования могут не совпадать по границам для различных инфраструктур,[20] тем более что макрорегионы планирования экономической деятельности частных корпораций в большинстве случаев не совпадают с государственным планированием.[21] Районирование по соображениям обеспечения безопасности и в настоящее время не совпадает с административным, так что представляется, последнее оптимальным образом, т.е. с включением вопросов экологической безопасности, может быть осуществлено в схеме членения на особые округа. Ареалы действия социальной политики государства по федеральным обязательствам должны быть отстроены по соображениям технологической эффективности, что в отдельных случаях может приводить к совпадению с современными границами регионов, а других предполагает их укрупнение или, напротив, расчленение. Это тот не слишком частый случай, когда давний американский опыт может быть использован почти без изменений. Университетские округа целесообразно отстраивать от научно-учебного потенциала наличных дееспособных центров, и ареалы их действия не могут быть предопределены сверху, что создает возможность качественной конкуренции между центрами инновационной деятельности. | Учитывая этнокультурное многообразие территориальных
ситуаций, полицейские и школьные округа должны быть отстроены от сочетания
технологической эффективности с ареалами этнокультурной определенности
и т.д. При таком подходе, в ходе уточнения распределения полномочий между
уровнями власти, нынешние регионы должны постепенно стать ареалами прежде
всего информационной сборки территории, и в этом случае вопрос их сохранения
де-юре со временем утратит остроту.. Масштабирование В категориях управления развитием на территории страны масштабирование не принимается во внимание за исключением крупнейших объектов гидротехнического или транспортного строительства, отчасти — управленческой деятельности крупнейших корпораций.[22] Более или менее точные карты представленности бизнеса в регионах есть, однако скорость изменений отношений собственности пока еще обгоняет возможности мониторинга. Макрорегиональный горизонт действий присутствует в государственном управленческом алгоритме скорее символически («Севера»), либо заужено отраслевым образом (военные округа).[23] ЮКОС, Лукойл, РАО ЕЭС начали отстройку собственной макрорегиональной схемы политик развития или свертывания на территории страны, но пока еще в масштабности отдельных поселений. Становление экологического понимания и его институциализация в Министерстве природы встроены в алгоритм управленческого мышления единственно через признание роли экологической экспертизы, т.е. скорее как «фильтр» на пути инвестиционного проектирования, чем как его органический элемент. |
Отсутствие непременной нормы масштабирования
приводило и приводит к весьма существенным последствиям. Так, дискуссия
вокруг определения окончательной отметки Чебоксарского водохранилища затянулась
на десятилетия прежде всего потому, что объектом рассмотрения при строительстве
ГЭС был отрезок поймы Волги как физико-географический объект, тогда как
политэкономический контекст балансировки интересов трех регионов (Чувашии,
Марийской АССР и тогда Горьковской области) не был принят во внимание.
Последствия в виде утраты исторической среды обитания луговых марийцев,
потери обширного хозяйства заливных лугов, подтопления лесов в бассейне
Ветлуги и старинных городов правобережья Волги, достаточно хорошо известны.
На территории региона масштабирование практически не используется, и объекты, будь то административные районы, отдельные поселения или отдельные предприятия, обычно представлены в виде табличной строки, вне своего природного и социального контекста. Лишь обострение конфликтных ситуаций заставляет в отдельных случаях обращать внимание на пространственный контекст подобной «строки». Весьма характерным примером может служить ситуация в Карачаево-Черкесии: энергетические комплексы верховья Кубани, не принадлежащие республике,[24] с учетом заиленности каналов, привели к подтоплению как поселений, так и сельскохозяйственных угодий, с значительными потерями для экономики; поскольку ущерб не компенсируется, жители республики однозначно считают положение несправедливым и не оплачивают поставки энергии, что в свою очередь приводит к финансовым потерям энергетиков, так что порочный круг замыкается. |
| Неверное очерчивание объекта управления,
вследствие неверного масштабирования поля ответственности, приводит к
разрушительным последствиям. Так, трактовка правительством Москвы территории
как «острова», вне практического учета пространственного контекста и без
отстроенной системы договорных отношений с Московской областью привели
к тому, что направления дальнейшего развития агломерации надолго заблокированы
внесистемной коттеджной застройкой, т.н. зеленый пояс столицы практически
уничтожен в своей экологической функции, тогда как монопольное положение
модели многоэтажной застройки оправдывается «нехваткой земли». Уровнем ниже, в районном горизонте управления, мы сталкиваемся с полной запутанностью масштабов. Федеральные земли и предприятия — аэродромы, полигоны и военные городки, заповедники, крупные государственные предприятия и их очистные сооружения и т.п. — присутствуют в виде отдельных строк в ведомственных таблицах, в виде «точек» на карте страны и, с точки зрения районных администраций, являются «белыми» пятнами (за исключением периодических или затяжных конфликтов на границах). Крупные частные предприятия, как правило, принадлежат внешним владельцам и присутствуют в виде строк уже в их собственных таблицах и «точек» на функциональных картосхемах их деятельности. Города областного подчинения в большей, а самостоятельные муниципалитеты — в меньшей степени являются «белыми пятнами» на карте района, и отношения между ними выстраиваются либо неформальным образом, либо через региональный управленческий горизонт. |
Детализация договорных отношений, как правило,
не обнаруживается. Межрайонные связи, разумеется, учитываются в обыденной
практике, однако никак не представлены формальным образом. Замкнутость
школьных или медицинских сетей одновременно на администрации сельских
округов, районов и субъекта федерации создает высокую степень масштабной
неопределенности ответственности, которая отчасти преодолевается неформальным
образом. В настоящий момент необходимо также считаться с тем, что с 2006
г., при введении новой редакции Закона об основах местного самоуправления
с его новациями (поселенные муниципалитеты от 1000 жителей, городские
округа, муниципальные округа) неизбежно последует грандиозное усугубление
масштабной неразберихи,[25] с тем что многие районы могут практически
остаться без денег. На низовом уровне освоенность или, напротив, неосвоенность принципов и технологии пространственного развития имеет чрезвычайно существенную роль. Выработанная десятилетиями привычка воспроизведения государственной модели сверху донизу все еще действует, так что объекты управления и здесь обычно воспринимаются как строки и точки, не имеющие ни пространственного измерения, ни пространственных связей. Опыт проведения проблемно-проектных семинаров в поселениях и сельских округах, накопленный ЦСИ ПФО, во всяком случае позволяет утверждать, что как представители администраций, так и руководители предприятий или учреждений не обладают целостной социально-пространственной картиной на уровне поселения и тем более района. |
Эта целостная картина замещена выборочными,
функциональными связями определенного множества функциональных мест,[26]
тогда как видение территории как целого и, соответственно, ресурсного
поля территории отсутствует. Итак, при движении сверху вниз мы имеем дело с последовательным нарастанием неопределенности, что в техническом смысле «компенсируется» за счет централизации управленческих действий, приобретающих все более личностный характер. При встречном восхождении по масштабным уровням мы наблюдаем процесс постадийного обеднения информационного потока. Дело в том, что, хотя неоднородность освоенного пространства существенна повсюду в мире,[27] в современных российских условиях мы имеем дело с экстраординарной интенсивностью ее выражения. Не будет преувеличением сказать, что многоукладность российской жизни сегодня такова, что поселения, отстоящие одно от другого на полсотни километров и менее, нередко пребывают в разном историческом времени. Более того, такого рода неоднородность продолжает возрастать. Детализованные зондажные исследования по административным районам ряда областей и республик позволяют выделить высокую меру неоднородности развития на их территории даже в тех случаях, когда по принятой неформальной классификации мы имеем дело с депрессивным районом в пределах депрессивной области. Это несложно показать на одном, достаточно типичном примере — Афанасьевский район Кировской обл. |
| Уже при обработке сведений по сельским округам на уровне районной администрации происходит усреднение, за счет которого в дальнейшем область может оперировать лишь малоинформативными средними величинами. Так, скажем, в Лаишевском районе Татарстана миграционный поток 2002 г. был достаточно велик (порядка 4,5% населения района), но для того чтобы определить, в какие и из каких сельских округов происходили перемещения людей, требовалось поднять первичную информацию по всем сельсоветам в отдельности. Такого рода информация собиралась в течение тридцати лет в сфере академической науки, что, однако, ни в малейшей степени не принималось во внимание в ходе принятия управленческих решений. В то же время, поскольку число выехавших из района и въехавших в него практически совпали (порядка 1000 человек), миграционный баланс, переданный в республиканскую администрацию, дал «нуль». В свою очередь, при подъеме на ступень масштабности происходит дальнейшее усреднение, т.е. обеднение информации. Так, в пределах Московской области, которая — как целое — имеет один из наивысших рейтингов среди регионов страны, мы регистрируем ускоренный упадок какого-нибудь Шаховского района, преобразование районов ближнего вокруг Москвы пояса в зону жилого фонда Москвы, и быструю, новоиндустриальную модернизацию Егорьевского района — за счет размещения в нем шести производств с зарубежным и смешанным капиталом. Институт географии РАН представил детальную информацию такого рода институту Мособлпроект (2003 г.), однако эта информация не была востребована в связи с тем, в частности, что проектировщики сохранили сугубо «натуральное» представление об объекте планирования. | Такую же картину мы найдем в Нижегородской
губернии, где пребывающий в упадке Дзержинск не слишком удален от сбалансированного
Кстова или модернизирующегося Бора и т.д. по всем регионам, за частичным
исключением полностью депрессивных. Введение в действие Закона об основах местного самоуправления с 2006 г. явственно потребует реконструкции зонирования в пределах субъекта федерации — сложение новой системы муниципалитетов и муниципальных районов вне всякого сомнения необходимо осуществлять с учетом реально сложившихся микрорегионов, границы которых не совпадают с границами административных районов. Уже на региональном уровне драматические по интенсивности перепады такого рода совершенно нивелируются статистикой для передачи на федеральный уровень, вследствие чего, в частности, исчезает возможность своевременного улавливания и картографического отображения как взаиморасположения точек роста соседних регионов, так и депрессивных зон, охватывающих группы административных районов (или только их частей), относящихся к разным субъектам федерации. Как уже отмечалось выше, постановка вопроса о выравнивании уровня развития по регионам неверна по существу, препятствуя сильным игрокам играть роль самостоятельных источников развития для других регионов. Однако, даже условно приняв эту традиционную посылку, мы должны констатировать, что задача управления выравнивающими действиями может быть эффективно построена только в том случае, если от оперирования только субъектами Федерации мы перейдем к оперированию на субрегиональном и одновременно межрегиональном уровне. |
Оба эти движения необходимо в дальнейшем
свести на уровень региональной системы планирования, произведя соответствующее
картирование территории страны. В силу чрезвычайной инерционности учетных
и управленческих рисунков в субъектах федерации (необходимо еще принять
во внимание существенные различия этих рисунков от региона к региону)
осуществить переход такого рода в настоящее время возможно исключительно
через уровень федеральных округов. Для этого, однако, федеральный округ
должен быть переосмыслен как территориальная макросистема, и восхождение
к новой КЕПС (как бы та ни именовалась),[28] с функциями стратегического
пространственного планирования и обеспечивающих его исследований от федеральных
округов реалистичнее, чем гипотетическое восхождение к ней от субъектов
Федерации. Сказанное отнюдь не означает придание округам финансово-управленческих
функций: речь только об уровне стратегического планирования, тем более
что — во взаимодействии с новым министерством — вполне вероятна и, на
наш взгляд, целесообразна работа по вычленению макрорегионов среднего
масштаба, в известной мере отвечающих прежнему объекту районной планировки. Тот очевидный факт, что названия, границы и состав федеральных округов были определены произвольно, не только не является препятствием для рассмотрения проблемы территориальных макросистем, но скорее содействует ему. И буква и дух указа Президента РФ о формировании федеральных округов подчеркнуто фиксируют приданную округам функцию управленческой «рамки». |
| Число округов могло бы быть большим или
меньшим, границы между ними могли бы быть проведены иначе, но это не меняет
существа вопроса — каждый округ объединил существенное число областей
и республик, создав потенциальную рамку практического стратегирования.
Основой для него становится экологическая и социально-экономическая целостность
макрорегиона, естественным образом выходящая за границы округа, но достаточно
внятно прочитывающаяся и в этих границах — таким образом, основой оказывается
положительное знание как безусловного естественнонаучного, так и относительного,
социального содержания. Более того, формирование положительного знания
о макрорегионе в окружном масштабе способно создать демпфирующее, компенсаторное
поле управленческой работы, которое позволит сохранить преемственность
управления и в случае изменения числа и границ субъектов федерации, что
очевидным образом имеет принципиальное значение. (...) |
|
|
|